Contexto 

O Estado do Rio Grande do Sul aprovou a Lei 11.179/98 que dispõe sobre a consulta direta à população quanto à destinação de parcela do Orçamento do Estado do Rio Grande do Sul voltada a investimentos de interesse regional. Em síntese, a lei estadual obriga a inclusão, na lei orçamentária anual, das escolhas manifestadas pela população, em consulta direta, no que diz respeito à destinação de parcela voltada a investimentos de interesses regional e municipal.

Essa lei teve sua constitucionalidade questionada em face dos artigos 61, § 1º, II, “b” e 165, III da Constituição Federal tendo em vista que a competência para elaboração de leis orçamentárias é exclusiva do chefe do Executivo: 

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 

[...]

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; 

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 

III - os orçamentos anuais. 

[...]

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 

A lei é constitucional? 

O STF entendeu que a lei é inconstitucional. 

Segundo a Corte, é inconstitucional vincular a elaboração de leis orçamentárias à vontade popular, principalmente porque se trata de competência exclusiva do Chefe do Executivo. Logo, essa vinculação às consultas populares restringe a competência do Chefe do Executivo (do governador, no caso dos Estados) e contraria o poder de emenda atribuído ao Poder Legislativo. 

Houve modulação de efeitos da tese de inconstitucionalidade? 

No ordenamento jurídico brasileiro, adota-se a teoria da nulidade das leis inconstitucionais. Significa que as leis inconstitucionais são viciadas desde a origem, ou seja, desde o seu nascimento. Por essa razão, fala-se que a declaração de inconstitucionalidade apenas declara esse vício, tendo efeitos “ex tunc”. 

No entanto, conforme artigo 27 da Lei 9.868/99, é possível que o STF module os efeitos da tese de inconstitucionalidade, buscando preservar a segurança jurídica e outros valores: 

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.

No caso concreto, o STF declarou a inconstitucionalidade com efeitos “ex nunc”. Significa que a tese produzirá efeitos a partir do trânsito em julgado da decisão. Portanto, houve modulação de efeitos.

Conforme jurisprudência desta Corte, a vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a competência exclusiva do chefe do Poder Executivo.

Na espécie, a lei estadual impugnada, ao considerar as consultas populares como etapa obrigatória e preliminar do processo legislativo da peça orçamentária, restringe indevidamente prerrogativa reservada ao governador para apresentar sua proposta, além de contrariar o poder de emenda atribuído ao Poder Legislativo.

Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 11.179/1998 do Estado do Rio Grande do Sul. Além disso, por unanimidade, atribuiu efeito ex nunc à decisão, para que produza efeitos somente a partir de seu trânsito em julgado.