Contexto

A ADI 7402 foi proposta pelo Procurador-Geral da República, com fundamento nos arts. 102, I, “a” e “p”; 103, VI, e 129, IV, da Constituição Federal; no art. 46, parágrafo único, I, da Lei Complementar 75, de 20.5.1993 (Lei Orgânica do Ministério Público da União), e na Lei 9.868, de 10.11.1999.

No caso, o objeto de análise de inconstitucionalidade foi o rol: (i) os arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da Lei 21.792, de 16.2.2023; (ii) a Lei 21.831, de 26.3.2023; (iii) o art. 2º da Lei 21.832, de 26.3.2023; (iv) a Lei 21.833, de 26.3.2023; e (v) o art. 2º da Lei 21.761, de 29.12.2022, todas do Estado de Goiás, que disciplinam o pagamento de verbas indenizatórias a agentes públicos estaduais.

Em suma, o tema central das normas impugnadas gira ao redor da situação na qual servidor público ocupante de cargo efetivo ou emprego público permanente, ou militar titular de posto ou gradução, vierem a ser nomeados para cargo em comissão do referido Poder.

No caso, a questão apontada pelo PGR é a de que as normas supracitadas permitem que agentes públicos estaduais ocupem cargo em comissão ou função comissionada, admitindo a acumulação da remuneração que permanentemente recebem com o valor correspondente ao exercício do cargo em comissão ou da função comissionada que vierem a ocupar, o que seria respaldado pelo Art. 37, XI da Constituição Federal.

Entretanto, seria inconstitucional a hipótese na qual, caso o somatório dessas remunerações ultrapassasse o teto remuneratório constitucional dos agentes públicos (Art. 37, XI, CF), a parcela excedente que viesse do exercício do cargo em comissão, seria considerada de natureza indenizatória, não incidindo, para tanto, no teto remuneratório.

Os valores pagos em decorrência de cargo em comissão e de função comissionada tem caráter remuneratório e são devidos em contrapartida a serviços laborais ordinários, rotineiros e específicos prestados pelo agente público que os ocupar. Assim, não podem ser classificados como valores indenizatórios, ofendendo o Art. 37, XI da CF e os princípios da isonomia, moralidade e impessoalidade.

Julgamento

Inicialmente, o PGR pediu por uma medida cautelar para suspender imediatamente a validez e eficácia das normas.

Tal liminar foi concedida em decisão monocrática, determinando a suspensão imediata da eficácia e validade: (i) dos arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, da Lei nº 21.792, de 2023; (ii) da Lei nº 21.831, de 2023; (iii) do art. 2º da Lei nº 21.832, de 2023; (iv) da Lei nº 21.833, de 2023; e (v) do art. 2º da Lei nº 21.761, de 2022, todas do Estado de Goiás.

Após exercido o contraditório, o Tribunal, por unanimidade, em voto do Relator. Min. André Mendonça, referendou a decisão monocrática concessiva da medida cautelar, estabelecendo a inconstitucionalidade das normas supracitadas, utilizando os seguintes argumentos, de forma resumida:

1. O teto constitucional abrange a integralidade das parcelas remuneratórias percebidas pelo servidor público. A única exceção se dá em relação às “parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”, nos termos do § 11 do art. 37 da Lei Maior.

2. A verba remuneratória é paga a título de contraprestação pelo serviço prestado. Já a parcela indenizatória tem por escopo compensar o gasto dispendido pelo servidor como condição necessária à efetiva prestação do serviço. Os conceitos são ontologicamente distintos, cuja diferenciação decorre da própria natureza jurídica particular de cada um.

3. Nesse sentido, como pontuado pelo Ministro Teori Zavascki, em seu voto-vista proferido no julgamento paradigma relativo ao Tema RG nº 484: “(...). Para que se tipifique um gasto como indenizatório, não basta que a norma assim o considere. É indispensável que a dicção formal da norma guarde compatibilidade com a real natureza desse dispêndio. E indenização é conceito jurídico com alcance bem determinado na sua formulação.” (RE nº 650.898-RG/RS, Tema nº 484 do ementário da Repercussão Geral, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 1º/02/2017, p. 24/08/2017).

4. Por isso mesmo, não há razão jurídica apta a amparar a cambialidade de uma dada parcela a partir do atingimento de um determinado montante, classificando-se a verba como remuneratória até certo patamar pecuniário, e indenizatória em relação à quantia excedente àquele limite

Precedente citado: RE 650.898 (Tema 484 RG).

O teto constitucional de retribuição estabelecido pela EC nº 41/03 abrange a integralidade das parcelas que compõem a remuneração do servidor público, pois o exercício ordinário de cargo ou função não é vantagem de caráter individual, não tem natureza indenizatória e não diz respeito à cumulação de cargos ou à condição extraordinária de trabalho. A única exceção se refere às parcelas de cunho indenizatório previstas em lei.

O servidor que já possui vínculo prévio com o ente estatal, decorrente da investidura em cargo de natureza efetiva, ao assumir um cargo em comissão, deixa de desempenhar as funções do cargo originariamente ocupado, de modo que inexiste efetiva cumulação de cargos. Nesse caso, o servidor se afasta temporariamente do efetivo exercício de um cargo para desempenhar as atribuições inerentes ao outro.

A diferenciação dos conceitos “verba remuneratória” e “parcela indenizatória” advém da própria natureza jurídica particular de cada um. Assim, não há razão jurídica que justifique a cambialidade de uma parcela a partir do atingimento de um determinado montante, isto é, a classificação da verba como remuneratória até certo patamar pecuniário e como indenizatória em relação à quantia que o excede.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, manteve a compreensão firmada em sede cautelar e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade das seguintes normas do Estado de Goiás: (i) arts. 92, § 2º, e 94, parágrafo único, ambos da Lei nº 21.792/2023; (ii) íntegra da Lei nº 21.831/2023; (iii) art. 2º da Lei nº 21.832/2023; (iv) íntegra da Lei nº 21.833/2023; e (v) art. 2º da Lei nº 21.761/2022.