A revogação da previsão generalizante do inciso I do art. 11 da LIA não afeta as hipóteses específicas de condutas tipificadoras de improbidade administrativa previstas em legislação extravagante, tais como as dos incisos do caput do art. 73 da Lei n. 9.504/1997 (Lei Eleitoral), diante do princípio da continuidade típico-normativa.
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão no mesmo sentido do que tem feito o Supremo Tribunal Federal, estendendo a ratio decidendi do Tema 1.199/STF às demais hipóteses em que as alterações advindas da Lei 14.230/2021 resultam na atipicidade da conduta, ou seja, a revogação da tipificação aberta presente no caput do art. 11 e a revogação dos incisos I e II do mesmo dispositivo, sem a tipificação de uma das novas hipóteses constantes nos seus incisos.
No caso, discute-se se a conduta de utilizar aparelho de telefonia celular fornecido por Câmara Municipal para fins particulares e eleitorais consubstancia improbidade administrativa após a entrada em vigor da Lei n. 14.230/2021, uma vez que, apesar de tal conduta não estar prevista nos atuais incisos do art. 11 da LIA, ainda encontra-se prevista no art. 73, inciso I e § 7º, da Lei n. 9.504/1997 (Lei Eleitoral).
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa e, assim, de resguardo do patrimônio público - considerados os bens públicos materiais e imateriais -, compreende a Constituição Federal, a estabelecer no art. 37, § 4º, o dever de punição dos atos de improbidade, e, diante deste comando de responsabilização, os vários diplomas infraconstitucionais a proteger os valores e bens públicos, centralizados pela Lei 8.429/1992 (LIA), tipificando, todos eles, condutas ímprobas a serem sancionadas nos termos da LIA, e constituindo um sistema anticorrupção, no âmbito cível.
Nesse sentido, a Lei 9.504/1997 (Lei Eleitoral), no seu art. 73, I e II, combinado com o seu §7º, estabeleceu serem proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, dentre outras, as seguintes condutas: "I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária", e "II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram".
Essas condutas em específico foram imputadas ao demandado e consubstanciam improbidade administrativa. Assim, junto com as demais condutas previstas nos incisos do art. 73 da Lei 9.504/1997, por determinação do seu §7º, elas "caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III."
Nesse contexto, a revogação do inciso I do art. 11 da LIA ou mesmo a atual taxatividade extraída do caput desse dispositivo - advindas da Lei n. 14.230/2021 - em nada alteram a tipicidade das condutas aqui consideradas, uma vez que a Lei n. 8.429/1992, em mais de uma oportunidade, previu que o sistema de repressão à corrupção não se esgota nos tipos nela previstos, estabelecendo já no seu art. 1°, §1°, considerarem-se "atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".
Consoante o §2º do art. 11 da LIA, do mesmo modo, o legislador fez questão de reforçar que o disposto no §1º daquele artigo se aplica "a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei". O referido §1º exorta ao aplicador da lei que "somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade".
A restrição do caput do art. 11 às hipóteses de improbidade previstas nos seus incisos e a revogação dos incisos I e II pela Lei n. 14.230/2021 deram-se por força de sua exacerbada amplidão. Pretendeu o legislador de 2021 reduzir o vasto âmbito de aplicação das improbidades por violação aos princípios administrativos, o qual teria resultado em alguns excessos ao longo do tempo por parte de acusadores e julgadores, imputando-se agir ímprobo e condenando-se réus por meras irregularidades, muitas vezes sem qualquer indício de má-fé ou desonestidade.
Todavia, com a previsão da ressalva da tipificação de atos ímprobos em leis esparsas no §1º do art. 1º da LIA, a um só tempo se respeitou o comando de taxatividade, pois ímprobas serão apenas as condutas previstas expressamente na lei de improbidade e em leis especiais a que se atribua essa qualidade, mas permitiu-se, também, que o sistema de repressão à corrupção não se exaura nas hipóteses previstas no art. 11 da LIA, punindo-se condutas categorizadas como ímprobas em outros éditos legislativos.
Logo, ainda que o §7º do art. 73 da Lei 9.504/1997 faça expressa remissão ao revogado inciso I do art. 11 da LIA, as condutas descritas no caput do art. 73, como ele próprio afirma, configuram improbidade administrativa. Elas apenas não mais exemplificam o que antes genericamente estava previsto no inciso I do art. 11 da LIA (visar fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência), senão taxativamente concretizam hipóteses de improbidade violadora dos princípios administrativos, tonalizadas pelo enfraquecimento da igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais.
Ressalte-se que, acaso o legislador de 2021 tivesse a intenção de limitar as hipóteses de improbidade violadoras dos princípios administrativos àquelas condutas previstas no art. 11 da LIA, excluindo outras presentes no ordenamento jurídico brasileiro em leis esparsas, teria expressamente revogado na Lei n. 14.230/2021 cada uma das normas previstas de modo extravagante que tipificassem atos de improbidade administrativa violadores dos princípios administrativos ou mesmo não teria feito menção a tais hipóteses nos artigos 1º, § 1º e 11, § 2º, da LIA.
Destarte, a revogação da norma generalizante por força de sua exacerbada amplidão (o inciso I do art. 11, da LIA) não implica a revogação das condutas taxativamente previstas no caput do art. 73, da Lei Eleitoral, pois a regra que as eleva à condição de ato de improbidade administrativa, o art. 73, § 7º, do mesmo diploma, permanece vigente, permanecendo típica, portanto, a conduta imputada ao demandado, diante da incidência do princípio da continuidade típico-normativa.
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão no mesmo sentido do que tem feito o Supremo Tribunal Federal, estendendo a ratio decidendi do Tema 1.199/STF às demais hipóteses em que as alterações advindas da Lei 14.230/2021 resultam na atipicidade da conduta, ou seja, a revogação da tipificação aberta presente no caput do art. 11 e a revogação dos incisos I e II do mesmo dispositivo, sem a tipificação de uma das novas hipóteses constantes nos seus incisos.
No caso, discute-se se a conduta de utilizar aparelho de telefonia celular fornecido por Câmara Municipal para fins particulares e eleitorais consubstancia improbidade administrativa após a entrada em vigor da Lei n. 14.230/2021, uma vez que, apesar de tal conduta não estar prevista nos atuais incisos do art. 11 da LIA, ainda encontra-se prevista no art. 73, inciso I e § 7º, da Lei n. 9.504/1997 (Lei Eleitoral).
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa e, assim, de resguardo do patrimônio público - considerados os bens públicos materiais e imateriais -, compreende a Constituição Federal, a estabelecer no art. 37, § 4º, o dever de punição dos atos de improbidade, e, diante deste comando de responsabilização, os vários diplomas infraconstitucionais a proteger os valores e bens públicos, centralizados pela Lei 8.429/1992 (LIA), tipificando, todos eles, condutas ímprobas a serem sancionadas nos termos da LIA, e constituindo um sistema anticorrupção, no âmbito cível.
Nesse sentido, a Lei 9.504/1997 (Lei Eleitoral), no seu art. 73, I e II, combinado com o seu §7º, estabeleceu serem proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, dentre outras, as seguintes condutas: "I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária", e "II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram".
Essas condutas em específico foram imputadas ao demandado e consubstanciam improbidade administrativa. Assim, junto com as demais condutas previstas nos incisos do art. 73 da Lei 9.504/1997, por determinação do seu §7º, elas "caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III."
Nesse contexto, a revogação do inciso I do art. 11 da LIA ou mesmo a atual taxatividade extraída do caput desse dispositivo - advindas da Lei n. 14.230/2021 - em nada alteram a tipicidade das condutas aqui consideradas, uma vez que a Lei n. 8.429/1992, em mais de uma oportunidade, previu que o sistema de repressão à corrupção não se esgota nos tipos nela previstos, estabelecendo já no seu art. 1°, §1°, considerarem-se "atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".
Consoante o §2º do art. 11 da LIA, do mesmo modo, o legislador fez questão de reforçar que o disposto no §1º daquele artigo se aplica "a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei". O referido §1º exorta ao aplicador da lei que "somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade".
A restrição do caput do art. 11 às hipóteses de improbidade previstas nos seus incisos e a revogação dos incisos I e II pela Lei n. 14.230/2021 deram-se por força de sua exacerbada amplidão. Pretendeu o legislador de 2021 reduzir o vasto âmbito de aplicação das improbidades por violação aos princípios administrativos, o qual teria resultado em alguns excessos ao longo do tempo por parte de acusadores e julgadores, imputando-se agir ímprobo e condenando-se réus por meras irregularidades, muitas vezes sem qualquer indício de má-fé ou desonestidade.
Todavia, com a previsão da ressalva da tipificação de atos ímprobos em leis esparsas no §1º do art. 1º da LIA, a um só tempo se respeitou o comando de taxatividade, pois ímprobas serão apenas as condutas previstas expressamente na lei de improbidade e em leis especiais a que se atribua essa qualidade, mas permitiu-se, também, que o sistema de repressão à corrupção não se exaura nas hipóteses previstas no art. 11 da LIA, punindo-se condutas categorizadas como ímprobas em outros éditos legislativos.
Logo, ainda que o §7º do art. 73 da Lei 9.504/1997 faça expressa remissão ao revogado inciso I do art. 11 da LIA, as condutas descritas no caput do art. 73, como ele próprio afirma, configuram improbidade administrativa. Elas apenas não mais exemplificam o que antes genericamente estava previsto no inciso I do art. 11 da LIA (visar fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência), senão taxativamente concretizam hipóteses de improbidade violadora dos princípios administrativos, tonalizadas pelo enfraquecimento da igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais.
Ressalte-se que, acaso o legislador de 2021 tivesse a intenção de limitar as hipóteses de improbidade violadoras dos princípios administrativos àquelas condutas previstas no art. 11 da LIA, excluindo outras presentes no ordenamento jurídico brasileiro em leis esparsas, teria expressamente revogado na Lei n. 14.230/2021 cada uma das normas previstas de modo extravagante que tipificassem atos de improbidade administrativa violadores dos princípios administrativos ou mesmo não teria feito menção a tais hipóteses nos artigos 1º, § 1º e 11, § 2º, da LIA.
Destarte, a revogação da norma generalizante por força de sua exacerbada amplidão (o inciso I do art. 11, da LIA) não implica a revogação das condutas taxativamente previstas no caput do art. 73, da Lei Eleitoral, pois a regra que as eleva à condição de ato de improbidade administrativa, o art. 73, § 7º, do mesmo diploma, permanece vigente, permanecendo típica, portanto, a conduta imputada ao demandado, diante da incidência do princípio da continuidade típico-normativa.