Fases da incorporação de Tratado ao Ordenamento Jurídico

O processo de incorporação dos tratados internacionais passa por pelas seguintes fases:

1. Negociação e Assinatura: É a negociação realizada pelo Estado, posteriormente assinada pelo Presidente da República.
2. Aprovação Legislativa: O tratado assinado pelo Presidente passa pela aprovação, sucessivamente, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A aprovação no Senado é formalizada por meio de um Decreto Legislativo.
3. Ratificação: Ato discricionário praticado pelo Presidente, em que consente em se obrigar aos termos do tratado. O PR poderá, aqui, apresentar reservas, que não serão reavaliadas pelo Congresso. 
4. Promulgação: É o momento em que o tratado de fato é incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro. Quem promulga é o Presidente, por meio de um decreto. 

O Caso

O julgado em questão trata da denúncia de tratados pelo Presidente da República. A denúncia é uma declaração formal por meio da qual um Estado-Parte que promulgou determinado Tratado notifica formalmente aos demais Estados que não quer mais se obrigar ao cumprimento antes pactuado. 

A questão é: o Presidente da República, quando denuncia um tratado, precisa submeter essa denúncia ao Congresso Nacional para que avalize a retirada? Segundo o STF, no julgamento da ADC 39-DF, sim. Vamos entender o contexto dessa Ação. 

Contexto

O Brasil faz parte da Convenção 158 da OIT. Essa Convenção determina que a demissão sem justa causa, para que seja legal, precisa que o empregador justifique o motivo pelo qual está demitindo o seu empregado.

A norma foi aprovada pelo Congresso Nacional e posteriormente promulgada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. No entanto, meses depois da promulgação, o presidente comunicou formalmente à OIT a retirada do Brasil dos países que a haviam assinado, por meio do Decreto 2.100/1996, que tornou pública essa denúncia.

O caso chegou ao STF por meio da ADC 39 e da ADI 1.625. O Supremo, em ambas as ações, entendeu que é necessário confirmação da denúncia pelo Congresso Nacional, para que determinada norma internacional pare de obrigar o Estado. Isso porque os tratados, quando são incorporados ao ordenamento brasileiro, passam a ter força de lei. Desse modo, assim como a incorporação exige aprovação do Congresso, sua revogação também exige. 

Dessa forma, o decreto de retirada do Brasil das obrigações firmadas no âmbito da Convenção 158 da OIT deve ser revogado, certo? Errado. Apesar de ser indispensável a aprovação do Congresso, o STF entende que nesse caso específico, deve ser validada a retirada. A Corte entende que essa Convenção é bastante problemática e viola disposições Constitucionais.

Por isso, o STF julgou procedente a ação para manter a validade do Decreto 2.100/1996 e formular apelo ao legislador “para que elabore disciplina acerca da denúncia dos tratados internacionais, a qual preveja a chancela do Congresso Nacional como condição para a produção de efeitos na ordem jurídica interna, por se tratar de um imperativo democrático e de uma exigência do princípio da legalidade”.

Em decorrência do próprio Estado Democrático de Direito e de seu corolário, o princípio da legalidade, é necessária a manifestação de vontade do Congresso Nacional para que a denúncia de um tratado internacional produza efeitos no direito doméstico, razão pela qual é inconstitucional a denúncia unilateral pelo Presidente da República. Contudo, esse entendimento deve ser aplicado somente a partir da publicação da ata do presente julgamento, mantendo-se a eficácia das denúncias realizadas até esse marco temporal.

A exclusão das normas incorporadas ao ordenamento jurídico interno não pode ocorrer de forma automática, por vontade exclusiva do Presidente da República, sob pena de vulnerar o princípio democrático, a separação de Poderes, o sistema de freios e contrapesos e a própria soberania popular. Assim, uma vez ingressado no ordenamento jurídico pátrio mediante referendo do Congresso Nacional, a supressão do tratado internacional pressupõe também a chancela popular por meio de seus representantes eleitos.

Essa participação do Poder Legislativo ganha importância ainda mais elevada quando se tem em perspectiva normas de proteção aos direitos humanos. Na espécie, trata-se de denúncia da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho - OIT, cujo intuito é proteger os trabalhadores contra a dispensa arbitrária ou sem justa causa (direito social previsto no art. 7º, I, da CF/1988).

Em homenagem ao princípio da segurança jurídica, deve ser mantida a validade do Decreto 2.100/1996, por meio do qual o Presidente da República tornou pública a denúncia da Convenção 158 da OIT.

Embora, à luz do ordenamento constitucional, a denúncia de tratados internacionais dependa de anuência do Congresso Nacional para surtir efeitos internamente, a prática institucional resultou em uma aceitação tácita da denúncia unilateral por reiteradas vezes e em períodos variados da história nacional, de modo que se consubstanciou em costume consolidado pelo tempo e que vinha sendo adotado de boa-fé e com justa expectativa de legitimidade, eis que, até então, não foi formalmente invalidado.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por maioria, julgou procedente a ação para manter a validade do Decreto 2.100/1996 e formular apelo ao legislador “para que elabore disciplina acerca da denúncia dos tratados internacionais, a qual preveja a chancela do Congresso Nacional como condição para a produção de efeitos na ordem jurídica interna, por se tratar de um imperativo democrático e de uma exigência do princípio da legalidade”.