O caso

A ADPF em questão foi ajuizada por governadores de 17 estados e do Distrito Federal com pedido liminar para suspender atos da CPI da Pandemia, instalada no Senado Federal, que implique a convocação de governadores para depoimento na comissão. O argumento central é de que a convocação dos chefes do Poder Executivo, seja federal, estadual ou municipal, para depor em CPI, viola a cláusula pétrea da separação dos poderes.

Além disso, argumentam que a competência fiscalizatória do Poder Legislativo federal deve se restringir à administração pública federal. Por essa razão, convocar governadores em CPIs instaladas no âmbito do Congresso Nacional com o objetivo de analisar fatos de gestão local seria um modo de intervenção federal nas gestões administrativas estaduais.

O julgamento

A criação de Comissões Parlamentares de Inquérito é regulada pelo seguinte dispositivo constitucional:

Art. 58.

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Já o §2º do mesmo artigo dispõe sobre as atribuições das comissões:

§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

Percebe-se que às comissões é dada a prerrogativa de ouvir testemunhas. Contudo, diante da existência de certas limitações à obrigação de testemunhar, tal prerrogativa não autoriza o Poder Legislativo a convocar quaisquer pessoas a depor, sob quaisquer circunstâncias. Uma dessas limitações é a isenção constitucional do Presidente da República à obrigatoriedade de testemunhar perante CPIs, a qual se estende aos governadores por aplicação do princípio da simetria entre União e estados.

Por não haver norma constitucional que autorize a convocação dos governadores para depor, o Congresso Nacional ou suas comissões parlamentares não podem impor aos governadores o dever de prestar esclarecimentos e oferecer explicações de maneira compulsória, sob pena de violar a autonomia dada aos entes políticos estaduais e desrespeitar o equilíbrio e harmonia que devem reger as relações federativas.

Logo, a ampliação do poder investigativo das CPIs para atingir a esfera de competência dos estados federados ou as atribuições exclusivas do TCU caracteriza excesso de poder. Isso porque os governadores prestam contas perante a Assembleia Legislativa regional (contas da gestão estadual) ou perante o TCU (recursos federais), mas jamais perante o Congresso Nacional. O poder investigativo das CPIs tem a mesma extensão das atribuições do Congresso.

Desse modo, o STF decidiu pela suspensão das convocações, fixando a tese de que as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) não têm o poder de convocar governadores para testemunhar. Isso não impede que a CPI convide essas autoriedades para comparecem, voluntariamente, a reunião da comissão a ser agendada de comum acordo. 

A prerrogativa das CPIs de ouvir testemunhas não confere aos órgãos de investigação parlamentar o poder de convocar quaisquer pessoas a depor, sob quaisquer circunstâncias, pois existem limitações à obrigação de testemunhar. Entre elas, encontra-se a isenção constitucional do Presidente da República à obrigatoriedade de testemunhar perante comissões parlamentares, extensível aos governadores por aplicação do critério da simetria entre a União e os estados.

É injustificável a situação de submissão institucional. Ante a ausência de norma constitucional autorizadora, o Congresso Nacional ou suas comissões parlamentares não podem impor aos chefes do Poder Executivo estadual o dever de prestar esclarecimentos e oferecer explicações, mediante convocação de natureza compulsória, com possível transgressão à autonomia assegurada constitucionalmente aos entes políticos estaduais e desrespeito ao equilíbrio e harmonia que devem reger as relações federativas.

Caracteriza excesso de poder a ampliação do poder investigativo das CPIs para atingir a esfera de competência dos estados federados ou as atribuições exclusivas — competências autônomas — do Tribunal de Contas da União (TCU).

Os governadores prestam contas perante a Assembleia Legislativa regional (contas de governo ou de gestão estadual) ou perante o TCU (recursos federais), mas jamais perante o Congresso Nacional. A amplitude do poder investigativo das CPIs do Senado Federal e da Câmara dos Deputados coincide com a extensão das atribuições do Congresso Nacional.

Com base nesses entendimentos, o Plenário referendou decisão em que deferido o pedido de medida cautelar em arguição de descumprimento de preceito fundamental, suspendendo as convocações dos governadores realizadas pela CPI da Pandemia, sem prejuízo da possibilidade de o órgão parlamentar convidar essas mesmas autoridades estatais para comparecerem, voluntariamente, a reunião da comissão a ser agendada de comum acordo. Os ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes, Marco Aurélio, Roberto Barroso e Nunes Marques acompanharam com ressalvas a ministra Rosa Weber (relatora).