Contexto

A Constituição Estadual de Pernambuco passou a prever a obrigatoriedade de criação de Procuradorias nos Municípios, para representação judicial, extrajudicial, assessoramento e consultoria jurídicas desses entes federativos. 

Além disso, também permitiu a contratação, sem concurso público, de advogados para atuarem nessas funções.

A Procuradoria-Geral da República (PGR) ajuizou ADIN contra esses artigos da Constituição Estadual defendendo que a criação de procuradorias só deve ser obrigatória para os Municípios com mais de 20 mil habitantes, os quais estão obrigados a ter plano diretor. Além disso, alegou que a contratação sem concurso público também seria inconstitucional. 

Julgamento 

Ao julgar a ADIN, o STF entendeu pela inconstitucionalidade dessas normas da Constituição do Estado de Pernambuco. 

Segundo o STF observou, a CF/88 não estipulou a obrigatoriedade de instituição de Procuradorias municipais, conforme artigos 131 e 132:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

§ 1º - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. 

§ 2º - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.

§ 3º - Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nesse contexto, os Municípios são dotados de autonomia que engloba: auto-governo, auto-legislação e auto-administração. 

O fato de o Estado obrigar a instituição de Procuradorias nos Municípios acaba por restringir o poder de auto-organização desses entes federativos. A decisão sobre instituir ou não as Procuradorias cabe apenas a cada Município a partir de suas condições concretas (inclusive do ponto de vista financeiro) e suas particularidades locais. 

Além disso, em razão do princípio do concurso público, previsto no artigo 37, II, da CF/88, se os Municípios optarem por instituir as Procuradorias, a contratação deve ocorrer mediante seleção pública. 

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nesse contexto, o STF declarou que é inconstitucional norma de Constituição Estadual que obriga a criação de Procuradorias nos Municípios e permite a contratação de advogados sem observância do concurso público.

O texto constitucional não previu a obrigatoriedade de instituição de Procuradorias municipais (CF/1988, arts. 131 e 132), de modo que não cabe à Constituição estadual restringir o poder de auto-organização dos municípios. Ademais, não há norma constitucional de reprodução obrigatória que vincule o poder legislativo municipal à criação de órgãos próprios de advocacia pública.

A opção de instituir ou não um corpo próprio de procuradores municipais é decisão de competência de cada município, como ente federativo dotado de autonomia. Entretanto, feita a opção por sua instituição, o provimento de seus cargos deve ocorrer mediante prévia aprovação em concurso público, visto que a possibilidade de contratação direta e genérica de serviços de representação judicial e extrajudicial configura ofensa aos ditames constitucionais.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para (i) conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 81-A, caput, da Constituição do Estado de Pernambuco, no sentido de que a instituição de Procuradorias municipais depende de escolha política autônoma de cada município, no exercício da prerrogativa de sua auto-organização, sem que essa obrigatoriedade derive automaticamente da previsão de normas estaduais; (ii) declarar a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 3º do art. 81-A da Constituição do Estado de Pernambuco, tendo em vista que, feita a opção municipal pela criação de um corpo próprio de procuradores, a realização de concurso público é a única forma constitucionalmente possível de provimento desses cargos (CF/1988, art. 37, II), ressalvadas as situações excepcionais em que também à União, aos estados e ao Distrito Federal se possibilita a contratação de advogados externos, conforme os parâmetros reconhecidos pela jurisprudência desta Corte.