No caso, a decisão impugnada foi tomada pelo plenário do TCU no âmbito de procedimento de tomada de contas especial, no qual se apurava a responsabilização por indícios de irregularidade em contrato firmado para a construção da Central de Desenvolvimento de Plantas de Utilidade (CDPU) do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj).
O ministro Marco Aurélio (relator) concedeu a ordem para afastar as determinações de indisponibilidade de bens e de desconsideração da personalidade jurídica da impetrante, e assentou o prejuízo do agravo interno protocolado pela União contra a tutela de urgência, concedida em 2018, tornando-a definitiva.
Segundo o relator, não cabe ao TCU, órgão administrativo auxiliar do Congresso Nacional, no controle da Administração Pública, o implemento de medida cautelar com restrição de direitos de particulares, com efeitos práticos tão gravosos como a indisponibilidade de bens e a desconsideração da personalidade jurídica, em sanções patrimoniais antecipadas.
Não se está a afirmar a ausência do poder geral de cautela do TCU, mas, sim, que essa atribuição possui limites. Nesses termos, não é da competência do órgão administrativo bloquear, por ato próprio, dotado de autoexecutoriedade, bens de particulares contratantes com a Administração Pública.
Destacou a impropriedade de justificação da medida com base no art. 44 da Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/1992). O dispositivo mostra-se voltado à disciplina da atuação do responsável pelo contrato, servidor público, deixando de abranger o particular. O exame da Lei 8.443/1992 respalda o entendimento.
Ponderou que as medidas impugnadas foram embasadas na “teoria dos poderes implícitos”. No entanto, a Constituição, ao estabelecer competências, visa assegurar o equilíbrio entre os órgãos públicos, garantia do cidadão. Surge prejudicial ao bom funcionamento do Estado Democrático de Direito a concentração de poder, razão pela qual interpretações que o ampliem devem ser vistas com reservas, sob pena de ruptura da harmonia preconizada pelo constituinte.
As normas que tratam de funções e atribuições do TCU são claras (CF, arts. 70 e 71). Não se pode concluir estar autorizada a imposição cautelar de bloqueio de bens e desconsideração da personalidade jurídica a particular contratante com a Administração. É inadequado evocar a “teoria dos poderes implícitos”, no que o cabimento pressupõe vácuo normativo. Somente se a CF não houvesse disciplinado o exercício do poder sancionador do TCU seria possível a observância da aludida teoria.
Pontuou, ainda, que, no âmbito da legislação infraconstitucional sobre a matéria, o diploma regulamentador, Lei 8.443/1992, atribuiu ao TCU o poder de determinar ao particular, por ato próprio, a adoção de certas condutas, visando à satisfação de dívida apurada em processo específico e de multa eventualmente aplicada. A execução dessas penalidades, contudo, exige a intervenção do Judiciário, mediante provocação do Ministério Público, a sinalizar o descabimento de imposição de medidas dotadas de autoexecutoriedade.
No tocante às medidas cautelares, afirmou que a situação não é diversa. Conforme o disposto no art. 61 da Lei 8.443/92, mesmo em relação a responsáveis julgados em débito, o TCU deve solicitar ao Poder Judiciário o implemento da indisponibilidade de bens dos particulares. A lei direciona ao Judiciário decidir sobre a constrição de bens daqueles considerados em débito, pelo Órgão administrativo, ao final da tomada de contas. Cumpre igualmente ao Judiciário, no campo precário e efêmero, a imposição da providência cautelar.
Não havendo respaldo normativo expresso, entendeu que deve prevalecer o princípio da legalidade estrita, a nortear a atuação da Administração Pública como um todo, sendo, portanto, inviável ao TCU determinar, cautelarmente, a desconsideração da personalidade jurídica de sociedade por si investigada. Nesse contexto, concluiu ser descabido recorrer à analogia, buscando a aplicação do art. 14 da Lei 12.846/2013, ou articular com cláusulas gerais de proteção à moralidade e de supremacia do interesse público.
Após o voto do relator, o julgamento foi suspenso.
No caso, a decisão impugnada foi tomada pelo plenário do TCU no âmbito de procedimento de tomada de contas especial, no qual se apurava a responsabilização por indícios de irregularidade em contrato firmado para a construção da Central de Desenvolvimento de Plantas de Utilidade (CDPU) do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj).
O ministro Marco Aurélio (relator) concedeu a ordem para afastar as determinações de indisponibilidade de bens e de desconsideração da personalidade jurídica da impetrante, e assentou o prejuízo do agravo interno protocolado pela União contra a tutela de urgência, concedida em 2018, tornando-a definitiva.
Segundo o relator, não cabe ao TCU, órgão administrativo auxiliar do Congresso Nacional, no controle da Administração Pública, o implemento de medida cautelar com restrição de direitos de particulares, com efeitos práticos tão gravosos como a indisponibilidade de bens e a desconsideração da personalidade jurídica, em sanções patrimoniais antecipadas.
Não se está a afirmar a ausência do poder geral de cautela do TCU, mas, sim, que essa atribuição possui limites. Nesses termos, não é da competência do órgão administrativo bloquear, por ato próprio, dotado de autoexecutoriedade, bens de particulares contratantes com a Administração Pública.
Destacou a impropriedade de justificação da medida com base no art. 44 da Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/1992). O dispositivo mostra-se voltado à disciplina da atuação do responsável pelo contrato, servidor público, deixando de abranger o particular. O exame da Lei 8.443/1992 respalda o entendimento.
Ponderou que as medidas impugnadas foram embasadas na “teoria dos poderes implícitos”. No entanto, a Constituição, ao estabelecer competências, visa assegurar o equilíbrio entre os órgãos públicos, garantia do cidadão. Surge prejudicial ao bom funcionamento do Estado Democrático de Direito a concentração de poder, razão pela qual interpretações que o ampliem devem ser vistas com reservas, sob pena de ruptura da harmonia preconizada pelo constituinte.
As normas que tratam de funções e atribuições do TCU são claras (CF, arts. 70 e 71). Não se pode concluir estar autorizada a imposição cautelar de bloqueio de bens e desconsideração da personalidade jurídica a particular contratante com a Administração. É inadequado evocar a “teoria dos poderes implícitos”, no que o cabimento pressupõe vácuo normativo. Somente se a CF não houvesse disciplinado o exercício do poder sancionador do TCU seria possível a observância da aludida teoria.
Pontuou, ainda, que, no âmbito da legislação infraconstitucional sobre a matéria, o diploma regulamentador, Lei 8.443/1992, atribuiu ao TCU o poder de determinar ao particular, por ato próprio, a adoção de certas condutas, visando à satisfação de dívida apurada em processo específico e de multa eventualmente aplicada. A execução dessas penalidades, contudo, exige a intervenção do Judiciário, mediante provocação do Ministério Público, a sinalizar o descabimento de imposição de medidas dotadas de autoexecutoriedade.
No tocante às medidas cautelares, afirmou que a situação não é diversa. Conforme o disposto no art. 61 da Lei 8.443/92, mesmo em relação a responsáveis julgados em débito, o TCU deve solicitar ao Poder Judiciário o implemento da indisponibilidade de bens dos particulares. A lei direciona ao Judiciário decidir sobre a constrição de bens daqueles considerados em débito, pelo Órgão administrativo, ao final da tomada de contas. Cumpre igualmente ao Judiciário, no campo precário e efêmero, a imposição da providência cautelar.
Não havendo respaldo normativo expresso, entendeu que deve prevalecer o princípio da legalidade estrita, a nortear a atuação da Administração Pública como um todo, sendo, portanto, inviável ao TCU determinar, cautelarmente, a desconsideração da personalidade jurídica de sociedade por si investigada. Nesse contexto, concluiu ser descabido recorrer à analogia, buscando a aplicação do art. 14 da Lei 12.846/2013, ou articular com cláusulas gerais de proteção à moralidade e de supremacia do interesse público.
Após o voto do relator, o julgamento foi suspenso.