O caso versa sobre ação ajuizada por companhia energética contra a União buscando indenização pela reversão de bens atrelados às concessões de duas usinas hidrelétricas que se encerraram por advento do termo contratual.
A controvérsia central diz respeito à substituição do critério de Valor Original Contábil (VOC) pelo Valor Novo de Reposição (VNR) como metodologia para quantificar a indenização a ser paga à concessionária pela reversão dos bens empregados na concessão de serviço público.
Sobre o tema, é preciso esclarecer que, no caso concreto, há dois pontos incontroversos: o contrato de concessão em discussão previa expressamente a adoção do primeiro método (VOC); a Lei n. 12.783/2013, que passou a valer muito após a assinatura do contrato de concessão, efetivamente instituiu o VNR como metodologia para valoração de bens reversíveis.
E aqui reside o problema: qual das duas metodologias deve ser empregada na espécie?
Em defesa do VOC, a concessionária alega que quando a Lei n. 12.783/2013 passou a prever o novo método (VNR), ela o fez no capítulo "DA LICITAÇÃO", o que revelaria (na sua visão) uma escolha legislativa de aplicá-lo (o VNR) às novas outorgas que seriam licitadas, preservando, todavia, as condições originais dos contratos em curso.
Contudo, analisando-se cuidadosamente o texto do art. 8º e seu § 2º da referida Lei, observa-se que este parágrafo refere-se às antigas empresas que não prorrogaram suas concessões.
Com efeito, a interpretação semântica mais coerente é a de que o § 2º refere-se às antigas empresas que não prorrogaram as suas concessões, estabelecendo a metodologia de cálculo para indenizá-las pelos investimentos não amortizados ou depreciados que realizaram durante seu período de concessão.
Acontece que essa perspectiva não se basta para definir pela aplicação de um ou outro método de cálculo na espécie.
Isso porque as novas disposições operadas pela Lei n. 12.783/2013 devem ser interpretadas de maneira sistemática com as demais normas do sistema de concessões e, sobretudo, respeitando as disposições constitucionais.
A respeito das disposições constitucionais, a adoção de uma metodologia de cálculo prevista em legislação superveniente, e em sentido divergente da metodologia previamente estabelecida de maneira expressa no contrato, teria o condão de abalar a garantia do ato jurídico perfeito e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, que têm assento constitucional nos arts. 5º, XXXVI, e 37, XXI, da Constituição Federal.
Verifica-se, ainda, que a companhia energética autora optou conscientemente por não aderir à prorrogação, preferindo o término regular da concessão. No plano infraconstitucional, esta escolha atrai a incidência dos arts. 35, § 1º, e 36 da Lei n. 8.987/1995, cuja interpretação sistemática assegura que a indenização dos investimentos não amortizados deve se operar segundo as condições originalmente pactuadas (conforme "estabelecido no contrato", cuja expressão se aplica à Administração e ao administrado).
Aliás, ainda que o contrato tenha admitido a observância da legislação superveniente, o fato é que ele também previa expressamente o método antigo (VOC) como critério para aferir a indenização. Nesse caso particular, entende-se que a adoção da lei posterior somente poderia se operar em relação às questões contratuais outras, que não ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.
Isso porque, além da densidade constitucional dada a tal equilíbrio (econômico-financeiro), ele é reforçado pelo art. 23, XI, da Lei n. 8.987/1995, impedindo que alterações unilaterais afetem a equação econômica inicialmente pactuada.
A Lei n. 8.666/1993, em seu art. 65, II, d, vigente à época, reforçava essa proteção, ao vedar alterações nas cláusulas econômico-financeiras sem prévia concordância do contratado.
A forma de cálculo da indenização é elemento essencial na reversão dos bens (art. 36 da Lei n. 8.987/1995), que influencia diretamente o valor a ser recebido pela concessionária. Diferentes metodologias, ainda que teoricamente voltadas ao mesmo fim, podem resultar em valores substancialmente distintos, impactando aquele núcleo (econômico-financeiro).
Aceitar o argumento de que a Administração, a despeito da existência de outro método no contrato, poderia alterar a metodologia de cálculo, desde que mantida a obrigação de indenizar, criaria precedente perigoso. Por essa lógica, a Administração também poderia escolher, por exemplo, índices de correção monetária ou critérios de juros moratórios supervenientes, sob o pretexto de que todos servem ao mesmo fim (compensar a perda da moeda ou a mora, respectivamente). Tal entendimento esvaziaria a própria garantia do equilíbrio econômico-financeiro e o ato jurídico perfeito.
O equilíbrio contratual não se preserva apenas com a manutenção abstrata do direito à indenização, mas com a observância integral das condições econômicas inicialmente pactuadas. A metodologia de cálculo é parte indissociável dessas condições e sua alteração unilateral, especialmente às vésperas do término de um contrato firmado há décadas, representa também violação ao princípio da segurança jurídica e da boa-fé objetiva que devem nortear as relações contratuais.
Nesse contexto, a melhor forma de interpretar o art. 8º, § 2º, da Lei n. 12.783/2013 é no sentido de que o Valor Novo de Reposição (VNR) pode ser empregado para calcular a indenização dos bens reversíveis, mesmo em concessões firmadas antes da sua vigência, desde que não haja previsão expressa de metodologia distinta no contrato anteriormente firmado.
Portanto, na espécie, deve-se reconhecer que a concessionária que não aderiu à prorrogação nos termos da Lei n. 12.783/2013 mantém o direito à indenização calculada pelo método do Valor Original Contábil (VOC), conforme originalmente pactuado de maneira expressa, afastando-se a aplicação retroativa do Valor Novo de Reposição (VNR).
O caso versa sobre ação ajuizada por companhia energética contra a União buscando indenização pela reversão de bens atrelados às concessões de duas usinas hidrelétricas que se encerraram por advento do termo contratual.
A controvérsia central diz respeito à substituição do critério de Valor Original Contábil (VOC) pelo Valor Novo de Reposição (VNR) como metodologia para quantificar a indenização a ser paga à concessionária pela reversão dos bens empregados na concessão de serviço público.
Sobre o tema, é preciso esclarecer que, no caso concreto, há dois pontos incontroversos: o contrato de concessão em discussão previa expressamente a adoção do primeiro método (VOC); a Lei n. 12.783/2013, que passou a valer muito após a assinatura do contrato de concessão, efetivamente instituiu o VNR como metodologia para valoração de bens reversíveis.
E aqui reside o problema: qual das duas metodologias deve ser empregada na espécie?
Em defesa do VOC, a concessionária alega que quando a Lei n. 12.783/2013 passou a prever o novo método (VNR), ela o fez no capítulo "DA LICITAÇÃO", o que revelaria (na sua visão) uma escolha legislativa de aplicá-lo (o VNR) às novas outorgas que seriam licitadas, preservando, todavia, as condições originais dos contratos em curso.
Contudo, analisando-se cuidadosamente o texto do art. 8º e seu § 2º da referida Lei, observa-se que este parágrafo refere-se às antigas empresas que não prorrogaram suas concessões.
Com efeito, a interpretação semântica mais coerente é a de que o § 2º refere-se às antigas empresas que não prorrogaram as suas concessões, estabelecendo a metodologia de cálculo para indenizá-las pelos investimentos não amortizados ou depreciados que realizaram durante seu período de concessão.
Acontece que essa perspectiva não se basta para definir pela aplicação de um ou outro método de cálculo na espécie.
Isso porque as novas disposições operadas pela Lei n. 12.783/2013 devem ser interpretadas de maneira sistemática com as demais normas do sistema de concessões e, sobretudo, respeitando as disposições constitucionais.
A respeito das disposições constitucionais, a adoção de uma metodologia de cálculo prevista em legislação superveniente, e em sentido divergente da metodologia previamente estabelecida de maneira expressa no contrato, teria o condão de abalar a garantia do ato jurídico perfeito e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, que têm assento constitucional nos arts. 5º, XXXVI, e 37, XXI, da Constituição Federal.
Verifica-se, ainda, que a companhia energética autora optou conscientemente por não aderir à prorrogação, preferindo o término regular da concessão. No plano infraconstitucional, esta escolha atrai a incidência dos arts. 35, § 1º, e 36 da Lei n. 8.987/1995, cuja interpretação sistemática assegura que a indenização dos investimentos não amortizados deve se operar segundo as condições originalmente pactuadas (conforme "estabelecido no contrato", cuja expressão se aplica à Administração e ao administrado).
Aliás, ainda que o contrato tenha admitido a observância da legislação superveniente, o fato é que ele também previa expressamente o método antigo (VOC) como critério para aferir a indenização. Nesse caso particular, entende-se que a adoção da lei posterior somente poderia se operar em relação às questões contratuais outras, que não ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.
Isso porque, além da densidade constitucional dada a tal equilíbrio (econômico-financeiro), ele é reforçado pelo art. 23, XI, da Lei n. 8.987/1995, impedindo que alterações unilaterais afetem a equação econômica inicialmente pactuada.
A Lei n. 8.666/1993, em seu art. 65, II, d, vigente à época, reforçava essa proteção, ao vedar alterações nas cláusulas econômico-financeiras sem prévia concordância do contratado.
A forma de cálculo da indenização é elemento essencial na reversão dos bens (art. 36 da Lei n. 8.987/1995), que influencia diretamente o valor a ser recebido pela concessionária. Diferentes metodologias, ainda que teoricamente voltadas ao mesmo fim, podem resultar em valores substancialmente distintos, impactando aquele núcleo (econômico-financeiro).
Aceitar o argumento de que a Administração, a despeito da existência de outro método no contrato, poderia alterar a metodologia de cálculo, desde que mantida a obrigação de indenizar, criaria precedente perigoso. Por essa lógica, a Administração também poderia escolher, por exemplo, índices de correção monetária ou critérios de juros moratórios supervenientes, sob o pretexto de que todos servem ao mesmo fim (compensar a perda da moeda ou a mora, respectivamente). Tal entendimento esvaziaria a própria garantia do equilíbrio econômico-financeiro e o ato jurídico perfeito.
O equilíbrio contratual não se preserva apenas com a manutenção abstrata do direito à indenização, mas com a observância integral das condições econômicas inicialmente pactuadas. A metodologia de cálculo é parte indissociável dessas condições e sua alteração unilateral, especialmente às vésperas do término de um contrato firmado há décadas, representa também violação ao princípio da segurança jurídica e da boa-fé objetiva que devem nortear as relações contratuais.
Nesse contexto, a melhor forma de interpretar o art. 8º, § 2º, da Lei n. 12.783/2013 é no sentido de que o Valor Novo de Reposição (VNR) pode ser empregado para calcular a indenização dos bens reversíveis, mesmo em concessões firmadas antes da sua vigência, desde que não haja previsão expressa de metodologia distinta no contrato anteriormente firmado.
Portanto, na espécie, deve-se reconhecer que a concessionária que não aderiu à prorrogação nos termos da Lei n. 12.783/2013 mantém o direito à indenização calculada pelo método do Valor Original Contábil (VOC), conforme originalmente pactuado de maneira expressa, afastando-se a aplicação retroativa do Valor Novo de Reposição (VNR).