Improbidade Administrativa

A improbidade pode ser conceituada como a falta de honestidade. Culmina em atos/ações que demonstram desonestidade e corrupção.

A improbidade administrativa não está conceituada no ordenamento jurídico, entretanto, seus tipos estão previstos na Lei nº 8.429/92, principalmente, nos seguintes dispositivos:

• art. 9º: atos que importam enriquecimento ilícito;
• art. 10: atos que causam prejuízo ao erário;
• art. 10-A: atos que decorrem de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário;
• art. 11: atos que atentam contra princípios da Administração Pública.

A Constituição Federal determina que:

Art. 37.

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Desta forma, os bens do agente público ou do terceiro beneficiado ficarão indisponíveis para que se garanta a execução da sentença.

A Lei de Improbidade Administrativa, por sua vez, dispõe que:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

A medida cautelar tem por finalidade:

a) Assegurar a eficácia de providência jurisdicional: garantir que o procedimento administrativo ou o processo judicial produzam resultados eficazes, ou seja, que o ato de improbidade administrativa seja realmente reprimido e penalizado.

b) Garantir patrimônio para eventual futura execução de sentença condenatória de ressarcimento de danos ou restituição de bens ou valores adquiridos ilicitamente mediante ato ímprobo.

Ainda, para a decretação da medida, não é necessário que haja demonstração de periculum in mora, ou seja, não é preciso demonstrar que o requerido estava se desfazendo de seus bens a fim de frustrar eventual condenação a pena de natureza pecuniária. Basta que estejam presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade.

Uma interpretação literal do referido art. 7º leva a entender que só seria possível a decretação da medida de indisponibilidade de bens nos casos em que o ato de improbidade se caracterizasse como causador de lesão ao patrimônio público ou ensejador de enriquecimento ilícito.

Contudo, é certo que a jurisprudência brasileira vem admitindo a decretação da medida também nos casos em que o ato violar princípios da Administração Pública. 

Multa civil e bloqueio de bens

Quando o juiz determina a medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa, o valor de eventual multa civil também poderá ser bloqueado?

A jurisprudência do STJ entende sim.

Embora alguns Tribunais (como o TJ-SP) entendam que a inclusão do valor da multa civil representa antecipação da pena, o STJ entende que são necessárias medidas para que o processo esteja assegurado quanto à eventual condenação futura.

Essa concepção é corroborada pelo entendimento formado sobre a solidariedade passiva nas medidas constritivas. Se, por um lado, não é possível promover a totalidade do bloqueio sobre todos os acionados (uma supergarantia), por outro lado, qualquer réu está sujeito a suportar a integralidade da medida, mesmo que haja outros réus que não tenham sofrido qualquer efeito da indisponibilidade. Isso ocorre porque o objetivo é, assim que detectada a plausibilidade da pretensão, que haja uma garantia nos autos, ou seja, uma vez obtida a integralidade da garantia sobre qualquer réu, não há nada mais a ser indisponibilizado, até que se resolva a responsabilidade de cada um.

Atos violadores de princípios administrativos e bloqueio de bens

O juiz pode determinar o bloqueio de bens em ações baseadas exclusivamente na prática de atos tipificados como violadores a princípios administrativos, previstos no art. 11 da Lei 8.429/92?

A pergunta é pertinente pois nesses casos pode ser que não haja qualquer lesão aos cofres públicos, nem mesmo proveito pessoal ilícito, ou seja, a repercurssão patrimonial do fato ímprobo seria limitada ou inexistente.

Conforme dito, de acordo com a jurisprudência do STJ, esse argumento não seria suficiente para afastar o entendimento de que o valor da multa civil também pode ser bloqueada, ainda que seja a única quantia que gere bloqueio nessas ações.

Ou seja, ainda que não haja prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público, é possível a decretação do bloqueio, principalmente por conta da possibilidade de ser cominada, na sentença condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção autônoma, a qual pode ser imposta até mesmo em casos de atos de improbidade que violem princípios da Administração.

Nos casos em que o indivíduo tenha incorrido em qualquer uma das ações de improbidade administrativa previstas no art. 11 da Lei 8.429/92, é possível que haja inclusão do valor da multa civil sem que haja violação do art. 7º, caput e parágrafo único, da referida lei, pois tem por objetivo assegurar a eficácia de eventual condenação à sanção de multa civil.

Pode-se concluir que em ação de improbidade administrativa, o valor de eventual multa civil também poderá ser bloqueado, inclusive nas demandas ajuizadas com base na prática de atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92).

A questão submetida à análise é definir se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos.

Quanto à primeira questão levantada, é preciso, para logo, assinalar que, ao que revelam os julgados desta Corte Superior alusivos ao tema, não há dissídio jurisprudencial entre os órgãos Fracionários especializados na temática, que apontam para a admissibilidade de inclusão da multa civil na indisponibilidade de bens na ação de improbidade.

Mesmo ao tempo do julgamento repetitivo acerca da dispensa de demonstração de dissipação patrimonial como requisito para a concessão da medida de indisponibilidade (REsp 1.366.721/BA), já havia pronunciamentos dos Julgadores desta Corte Superior acerca da inclusão da multa civil no importe a ser constrito na ação de improbidade. Essa posição se mostrou dominante, uníssona, pacífica e atual.

Assim, muito embora a premissa para o não cômputo do valor da multa civil, para certos ilustrativos de alguns Tribunais, como do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, concentre-se em alegada antecipação de pena, a interpretação que se deu neste colendo Superior Tribunal de Justiça é de que devem ser empreendidas providências para que o processo esteja assegurado quanto à eventual condenação futura, no que engloba a reprimenda pecuniária.

Essa concepção ficou bem revelada no entendimento que se formou acerca da solidariedade passiva nessa determinação constritiva, ou seja, se é certo que não é possível promover a totalidade do bloqueio sobre todos os acionados (uma supergarantia), lado outro qualquer réu está sujeito a experimentar sobre si a integralidade da medida, ainda que haja na demanda outros réus que não tenham suportado qualquer efeito da indisponibilidade. Isso porque o objetivo é, tão logo detectada a plausibilidade da pretensão, que se tenha a garantia nos autos: uma vez alcançada a integralidade da garantia sobre qualquer réu, nada mais há de ser indisponibilizado, até que se resolva a responsabilidade - se houver - de cada qual.

Em desdobramento, na segunda questão suscitada no aresto de afetação ao tema 1.055, busca-se saber se a medida constritiva também poderia incidir nos casos de ações ancoradas exclusivamente na potencial prática de atos tipificados como violadores a princípios administrativos (art. 11 da Lei n. 8.429/1992).

A pergunta se situa no fato de que, em casos tais, pode não ocorrer lesão alguma aos cofres públicos, nem mesmo proveito pessoal ilícito, isto é, a repercussão patrimonial do fato reputado ímprobo seria limitada ou inexistente.

Pela pesquisa de jurisprudência dos órgãos Fracionários desta Corte Superior, essa questão desdobrada da primeira não é causa suficiente para apartar a compreensão de que, igualmente, o valor da multa civil é passível de ser bloqueado, ainda que seja o único montante a gerar bloqueio nessas ações fundadas em ofensa a princípios nucleares administrativos.

Noutras palavras, ainda que inexistente prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público, é possível a decretação da providência cautelar, notadamente pela possibilidade de ser cominada, na sentença condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção autônoma, cabendo sua imposição, inclusive, em casos de prática de atos de improbidade que impliquem tão somente violação a princípios da Administração Pública.

Essa providência de inclusão da multa civil na medida constritiva em ações de improbidade administrativa exclusivamente amparadas no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 não implica violação do art. 7º, caput e parágrafo único, da citada lei, pois destina-se, de todo modo, a assegurar a eficácia de eventual desfecho condenatório à sanção de multa civil.