Contexto
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 88/MG, relatada pelo Ministro Gilmar Mendes, foi ajuizada para discutir se o Estado de Minas Gerais estaria incorrendo em mora inconstitucional por não ter editado, até aquele momento, uma lei orgânica estadual da Polícia Penal, conforme previsto no art. 144, VI e § 7º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 104/2019.
A EC nº 104/2019 alterou a estrutura constitucional da segurança pública ao criar as polícias penais federal, estaduais e distrital, vinculadas ao órgão administrador do sistema prisional de cada ente federativo. O novo modelo buscou profissionalizar e estruturar o sistema penitenciário, conferindo aos antigos agentes penitenciários o status de policiais penais, com funções de segurança interna e externa das unidades prisionais, escolta de presos e atuação integrada com os demais órgãos de segurança pública.
Entretanto, a emenda constitucional não estabeleceu prazo para a edição das leis complementares e ordinárias necessárias à implementação das novas corporações, cabendo a cada Estado regular a organização, estrutura, hierarquia, atribuições e regime jurídico da Polícia Penal.
No caso de Minas Gerais, o requerente alegava que, passados quase seis anos da promulgação da EC nº 104/2019, ainda não havia sido editada a lei orgânica estadual da Polícia Penal, o que configuraria omissão inconstitucional do Poder Legislativo estadual e do Poder Executivo em efetivar o comando constitucional.
O Estado, por sua vez, defendeu-se argumentando que medidas concretas estavam em curso, dentro de um processo gradual de transição institucional, e que o ritmo de implementação era compatível com a complexidade administrativa e fiscal da matéria, considerando as restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o Regime de Recuperação Fiscal ao qual Minas Gerais se encontrava vinculado.
Julgamento
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, reconhecendo não haver inércia legislativa por parte de Minas Gerais na regulamentação da Polícia Penal.
O Ministro Gilmar Mendes, relator, destacou que a análise da omissão legislativa exige critérios materiais e contextuais, não se confundindo com a mera constatação da ausência de um diploma normativo “finalizado”. Para que se caracterize uma mora inconstitucional, é necessário identificar reticência injustificável do ente federativo — isto é, uma omissão prolongada e sem justificativa plausível — à luz de três parâmetros principais:
- Tempo decorrido desde a norma constitucional que impõe o dever legislativo;
- Providências concretas já adotadas pelo ente federativo;
- Complexidade institucional e financeira da matéria.
No caso, o relator ressaltou que o Estado de Minas Gerais havia dado andamento efetivo à implementação da Polícia Penal, demonstrando evolução normativa e administrativa, o que afasta a alegação de inércia. Entre as medidas comprovadas, o voto listou:
- Edição da Emenda Constitucional Estadual nº 111/2022, que incorporou ao texto da Constituição mineira disposições sobre a Polícia Penal estadual;
- Promulgação da Lei estadual nº 24.959/2024, que transformou os cargos de agente de segurança penitenciário em cargos de policial penal, conferindo natureza policial às funções desempenhadas;
- Criação de comissão técnica responsável pela elaboração da minuta do projeto de lei orgânica da Polícia Penal, cuja tramitação encontrava-se em fase preliminar de discussão entre os órgãos da administração estadual.
O Ministro Gilmar Mendes observou que a implementação da Polícia Penal não é um ato meramente formal, mas envolve uma reorganização estrutural complexa, com impactos sobre o quadro de pessoal, orçamento, regime disciplinar e hierárquico, além de reflexos previdenciários e salariais — fatores que justificam o ritmo mais gradual do processo.
O relator também ponderou que o quadro fiscal do Estado — com índice de gasto com pessoal próximo ao limite prudencial da LRF e negociações em curso no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal — exige planejamento e prudência na criação de novas carreiras e estruturas administrativas, sob pena de violação ao equilíbrio financeiro e à responsabilidade fiscal.
Por esses motivos, o relator concluiu que não se verificava omissão inconstitucional, mas sim um processo de implementação em curso, compatível com o grau de complexidade e as limitações financeiras do ente federativo.
O voto foi seguido à unanimidade pelo Plenário, com base em precedentes como a ADO 72 AgR, na qual o STF havia decidido que a simples ausência de uma norma legislativa acabada não configura, por si só, inconstitucionalidade por omissão, quando há atuação progressiva e justificada do Estado no sentido de dar cumprimento à Constituição.
Principais pontos da decisão
- Inexistência de mora inconstitucional: A omissão inconstitucional só se configura diante de inércia injustificada e prolongada do ente federativo. A mera ausência de lei orgânica da Polícia Penal estadual não configura omissão inconstitucional quando há medidas concretas em andamento que evidenciem a implementação gradual da nova estrutura constitucional.
- Critérios para caracterizar a omissão legislativa: O STF reafirmou que é necessário avaliar o tempo decorrido, as ações efetivas já adotadas e a complexidade administrativa e financeira da matéria, a fim de distinguir entre inércia e implementação progressiva.
- Medidas adotadas pelo Estado: O Estado de Minas Gerais adotou medidas efetivas para a regulamentação da Polícia Penal estadual, entre elas:
- Edição da EC nº 111/2022;
- Publicação da Lei estadual nº 24.959/2024;
- Criação de comissão técnica para elaboração da lei orgânica.
- Complexidade da regulamentação: A implementação da Polícia Penal envolve desenho administrativo e financeiro complexo, que demanda estudos técnicos, compatibilização com a Lei de Responsabilidade Fiscal e adequação ao Regime de Recuperação Fiscal estadual, redefinição de competências, hierarquia funcional, regime jurídico, previdência e integração com as demais forças de segurança, o que demanda estudos técnicos e prazos razoáveis.
- O art. 144, VI e § 7º, da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 104/2019, estabelece que lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos de segurança pública, de modo a garantir a eficiência das atividades — o que não implica prazo peremptório para regulamentação.
- O STF reafirmou a orientação de que a ausência de norma final não basta para configurar mora, sendo necessária a demonstração de reticência injustificável (precedente: ADO 72 AgR).
- Tese firmada:
Não há inércia legislativa apta a caracterizar mora inconstitucional quanto à regulamentação da Polícia Penal quando existe processo de implementação em curso, com medidas objetivas e andamento compatível com a complexidade administrativa e financeira da matéria.
Contexto
A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 88/MG, relatada pelo Ministro Gilmar Mendes, foi ajuizada para discutir se o Estado de Minas Gerais estaria incorrendo em mora inconstitucional por não ter editado, até aquele momento, uma lei orgânica estadual da Polícia Penal, conforme previsto no art. 144, VI e § 7º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 104/2019.
A EC nº 104/2019 alterou a estrutura constitucional da segurança pública ao criar as polícias penais federal, estaduais e distrital, vinculadas ao órgão administrador do sistema prisional de cada ente federativo. O novo modelo buscou profissionalizar e estruturar o sistema penitenciário, conferindo aos antigos agentes penitenciários o status de policiais penais, com funções de segurança interna e externa das unidades prisionais, escolta de presos e atuação integrada com os demais órgãos de segurança pública.
Entretanto, a emenda constitucional não estabeleceu prazo para a edição das leis complementares e ordinárias necessárias à implementação das novas corporações, cabendo a cada Estado regular a organização, estrutura, hierarquia, atribuições e regime jurídico da Polícia Penal.
No caso de Minas Gerais, o requerente alegava que, passados quase seis anos da promulgação da EC nº 104/2019, ainda não havia sido editada a lei orgânica estadual da Polícia Penal, o que configuraria omissão inconstitucional do Poder Legislativo estadual e do Poder Executivo em efetivar o comando constitucional.
O Estado, por sua vez, defendeu-se argumentando que medidas concretas estavam em curso, dentro de um processo gradual de transição institucional, e que o ritmo de implementação era compatível com a complexidade administrativa e fiscal da matéria, considerando as restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o Regime de Recuperação Fiscal ao qual Minas Gerais se encontrava vinculado.
Julgamento
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, reconhecendo não haver inércia legislativa por parte de Minas Gerais na regulamentação da Polícia Penal.
O Ministro Gilmar Mendes, relator, destacou que a análise da omissão legislativa exige critérios materiais e contextuais, não se confundindo com a mera constatação da ausência de um diploma normativo “finalizado”. Para que se caracterize uma mora inconstitucional, é necessário identificar reticência injustificável do ente federativo — isto é, uma omissão prolongada e sem justificativa plausível — à luz de três parâmetros principais:
No caso, o relator ressaltou que o Estado de Minas Gerais havia dado andamento efetivo à implementação da Polícia Penal, demonstrando evolução normativa e administrativa, o que afasta a alegação de inércia. Entre as medidas comprovadas, o voto listou:
O Ministro Gilmar Mendes observou que a implementação da Polícia Penal não é um ato meramente formal, mas envolve uma reorganização estrutural complexa, com impactos sobre o quadro de pessoal, orçamento, regime disciplinar e hierárquico, além de reflexos previdenciários e salariais — fatores que justificam o ritmo mais gradual do processo.
O relator também ponderou que o quadro fiscal do Estado — com índice de gasto com pessoal próximo ao limite prudencial da LRF e negociações em curso no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal — exige planejamento e prudência na criação de novas carreiras e estruturas administrativas, sob pena de violação ao equilíbrio financeiro e à responsabilidade fiscal.
Por esses motivos, o relator concluiu que não se verificava omissão inconstitucional, mas sim um processo de implementação em curso, compatível com o grau de complexidade e as limitações financeiras do ente federativo.
O voto foi seguido à unanimidade pelo Plenário, com base em precedentes como a ADO 72 AgR, na qual o STF havia decidido que a simples ausência de uma norma legislativa acabada não configura, por si só, inconstitucionalidade por omissão, quando há atuação progressiva e justificada do Estado no sentido de dar cumprimento à Constituição.
Principais pontos da decisão