Controvérsia

A ação discute a constitucionalidade de leis complementares do Estado do Pará que conferiram independência financeira e administrativa ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado.

O Ministério Público que atua junto ao Tribunal de Contas encontra previsão no artigo 130 da CF/88:

Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.

Conforme indica Fabrício Motta na Enciclopédia Jurídica da PUCSP:

A redação peculiar do dispositivo acendeu polêmicas ligadas à eventual existência de um Ministério Público especial, distinto do Ministério Público comum, cujos ramos integrantes se encontram descritos no art. 128. Parte da doutrina defendeu – e talvez ainda defenda – o entendimento de que os ramos autônomos que compõem a instituição Ministério Público encontram-se taxativamente descritos no art. 128 e que, por tal razão, não haveria sentido em admitir uma instituição autônoma com atuação perante os Tribunais de Contas.

Ao apreciar a controvérsia, o STF entendeu que o Ministério Público de Contas não é uma mera representação do Ministério Público comum junto aos Tribunais e não integra o Ministério Público da União:

ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE) - MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO - AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE. (ADI 789, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 26-05-1994)

Nesse sentido, a presente ADI discute se o Ministério Público que atua juntamente ao Tribunal de Contas do Estado do Pará pode ter independência financeira e administrativa.

Julgamento

Para o Plenário do STF, é inconstitucional a norma estadual que confere autonomia administrativa e orçamentária ao Ministério Público Estadual junto ao Tribunal de Contas.

Conforme entendimento da Corte, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (MP especial) está inserido na estrutura da Corte de Contas, não possuindo autonomia administrativa e orçamentária. Nesse sentido, a CF/88 não concedeu ao Ministério Público especial as garantias de autonomia administrativa e orçamentária, pois ele é órgão auxiliar do Poder Legislativo.

Ademais, o Ministério Público especial tem garantias subjetivas (vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade e independência funcional), mas não as prerrogativas objetivas-institucionais do Ministério Público comum.

Assim, o próprio Tribunal de Contas deve fornecer recursos necessários para que o Ministério Público especial exerça suas funções com independência e as medidas arbitrárias que comprometam a independência funcional do Ministério Público especial podem ser invalidadas e gerar responsabilização.

Nesse contexto, o Plenário julgou inconstitucionais as expressões que conferiam independência financeira e administrativa ao Ministério Público especial nas leis do Pará e definiu que a decisão terá efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026, a fim de preservar situações jurídicas já concretizadas.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (“Ministério Público especial”) encontra-se organicamente inserido na estrutura da respectiva Corte de Contas, motivo pelo qual não detém autonomia administrativa e orçamentária.

A Constituição Federal não concedeu ao órgão do Ministério Público especial as garantias institucionais de autonomia administrativa e orçamentária, visto que integra, em termos estruturais, a organização administrativa do próprio Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Poder Legislativo na incumbência do controle externo.

Nesse contexto, à luz do princípio da simetria (CF/1988, art. 75), as normas relativas à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União devem ser observadas no desenho institucional dos demais Tribunais de Contas dos estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais de Contas dos municípios.

Conforme jurisprudência desta Corte, o texto constitucional (CF/1988, art. 130), com o intuito de proteger os membros do Ministério Público especial no desempenho de suas atribuições, veicula norma de extensão obrigatória tão somente com relação às cláusulas de garantias subjetivas, que se referem estritamente aos direitos — vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade e independência funcional (CF/1988, art. 128, § 5º, I) —, às vedações (CF/1988, art. 128, § 5º, II), e à forma de investidura na carreira (CF/1988, art. 129, §§ 3º e 4º). Todas as demais prerrogativas de ordem objetiva-institucional dispensadas ao Ministério Público comum, como a autonomia administrativa, financeira e orçamentária, são inaplicáveis ao Parquet que atua junto ao Tribunal de Contas.

Por outro lado, a fim de que os membros do Ministério Público de Contas possam exercer suas funções de modo independente (autonomia funcional), o respectivo Tribunal de Contas deve garantir todos os recursos necessários, entre eles, os recursos humanos e financeiros.

Ademais, qualquer medida arbitrária, por parte do presidente do Tribunal de Contas, que comprometa a independência funcional do respectivo órgão ministerial deve ser invalidada por desvio de finalidade e ensejará a sua responsabilização administrativa e criminal.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, (i) julgou parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade das expressões “independência financeira e administrativa, dispondo de dotação orçamentária global própria”, contida no art. 2º da Lei Complementar nº 09/1992, e “independência financeira e administrativa, dispondo de dotação orçamentária global própria”, contida no art. 2º da Lei Complementar nº 86/2013, ambas do Estado do Pará; (ii) julgou improcedente a ação quanto à expressão “independência funcional”, contida no art. 2º da Lei Complementar nº 86/2013 do Estado do Pará; (iii) fixou a tese anteriormente citada; e (iv) atribuiu eficácia pro futuro ao julgamento, a fim de que passe a produzir efeitos em 1º de janeiro de 2026.