A ADC em questão foi apresentada pelo partido Novo com o fim de confirmar a constitucionalidade de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar 101/2000) que tratam sobre sobre o limite de gastos com pessoal, principalmente a soma dos gastos com inativos e pensionistas. 

O partido afirma que alguns tribunais de contas estaduais têm modificado o conceito de despesas públicas com pessoal e deixado de incluir nos limites desse valor as despesas com pensionistas e inativos, bem como o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). Isso permitiu que os estados assumissem novas contas, aumentando o endividamento.

O Novo ressalta que o artigo 18 da LRF inclui expressamente os gastos com pensionistas no total de despesas com pessoal, e que não é possível excluir o IRRF do somatório desse cálculo.

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1° Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência, independentemente de empenho.  

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.   

Para o STF, são constitucionais os dispositivos da LRF que incluem no cálculo dos gastos com pessoal pela Administração Pública as despesas com inativos, pensionistas e o imposto de renda retido na fonte.

De acordo com a CF:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 

(...)

A lei complementar em questão é a LRF.

Considerando que é de competência da União regular a questão de modo geral e uniforme (art. 24, I, CF), os outros entes devem obedecer o regramento editado, não sendo possível escolher as regras que irão adotar.

Desse modo, o entendimento que fundamenta a exclusão do IRRF do limite de despesa de pessoal contraria o art. 19 da LRF, que lista as parcelas não integrantes desse cálculo. Logo, as manifestações dos entes subnacionais no sentido de ampliar essas parcelas usurpam a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre direito financeiro.

Além disso, excluídas as hipóteses previstas na LRF (art. 19, §1°, VI), a desconsideração dos valores pagos a inativos e pensionistas para o cálculo do limite de gastos com pessoal viola a sistemática prevista no art. 18 da lei, assim como a CF.

No plano financeiro, a Constituição Federal (CF/1988, art. 169, caput) estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios deve respeitar os limites fixados em lei complementar de caráter nacional, no caso, a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF.

Uma vez atribuída competência ao ente central para regular a questão de modo geral e uniforme por meio de uma lei nacional, os entes subnacionais devem obediência ao regramento editado, sendo-lhes vedado escolher as regras que irão adotar.

Nesse contexto, o entendimento que fundamenta a exclusão do imposto de renda retido na fonte do limite de despesa de pessoal contraria diretamente o disposto no art. 19 da LRF — que enumera as parcelas não integrantes do referido cálculo —, de forma que manifestações subnacionais em sentido ampliativo usurpam a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre direito financeiro (CF/1988, art. 24, I).

Ademais, excepcionadas as hipóteses previstas na LRF (art. 19, § 1º, VI), a desconsideração dos valores pagos a inativos e pensionistas para o cálculo do limite de gastos com pessoal afronta a sistemática prevista pela referida lei (art. 18, caput), bem como os dispositivos constitucionais acima referidos.

Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, converteu o julgamento da cautelar em deliberação de mérito e julgou procedente a ação para declarar a constitucionalidade do art. 18, caput, e do art. 19, caput, e §§ 1º e 2º, ambos da LRF.