Contexto

O FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) e o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental) são fundos compostos por valores oriundos de impostos e transferências dos estados, DF e municípios que servem para financiar a educação pública. 

Segundo a Lei 11.494/2007, vigente à época dos fatos, pelo menos 60% dos recursos anuais totais dos Fundos deveriam ser destinados ao pagamento da remuneração dos professores da educação básica da rede pública.

Ainda, o art. 60 do ADCT atribuiu à União o dever de complementar esses Fundos sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado ou Município, o valor por aluno não alcançasse o mínimo definido nacionalmente.

Ocorre que, entre 1998 e 2006, a União fez a complementação dessa verba de forma insuficiente, o que levou à judicialização do caso, com condenação ao pagamento das diferenças, a ser feito por precatórios.

Lembrando que o precatório é uma espécie de título/documento em que se reconhece, judicialmente, a existência de uma dívida do Poder Público em relação a pessoa física ou jurídica. Em outras palavras, o precatório é expedido em ações judiciais nas quais o autor obtém ganho de causa contra a Administração Pública. 

Em 2017, o Tribunal de Contas da União (TCU) decidiu que a alta quantia a ser recebida de uma vez só pelos entes não precisaria seguir a subvinculação, com destinação de 60% para pagamento de professores, pois isso causaria efeitos danosos à continuidade dos serviços de ensino e ao equilíbrio financeiro dos municípios. No entendimento do Tribunal, os recursos recebidos a título de complementação deveriam permanecer com aplicação vinculada à educação, mas sem a destinação de 60% para pagamento dos professores da educação básica.

Essa decisão foi questionada perante o STF pelo Partido Social Cristão (PSC). Para o autor, o acórdão do TCU acabou por ferir o direito fundamental à educação, a valorização dos profissionais da educação e o piso salarial profissional nacional.

Despesas Públicas

Despesa pública é o conjunto de dispêndios, autorizados por lei, que o Estado realiza com objetivo de atender às necessidades públicas. As necessidades públicas a serem atendidas pelas despesas, em cada exercício financeiro, serão definidas pelo Executivo e pelo Legislativo durante o ciclo de elaboração e aprovação do orçamento.

Portanto, para sem válidas, as despesas devem estar previstas na lei orçamentária, tendo, como contrapartida, uma fonte de receita. Este princípio de legalidade está previsto no artigo 167 da Constituição Federal:

Art. 167. São vedados:

I -  o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II -  a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Além de outras classificações, as despesas podem ser classificadas de acordo com sua regularidade:

• Despesas ordinárias: destinadas à manutenção contínua dos serviços públicos. Repetem-se em todos os exercícios.
• Despesas extraordinárias: de caráter esporádico ou excepcional, provocadas por circunstâncias especiais e inconstantes. Não aparecem todos os anos nas dotações orçamentárias.

Subvinculação

Para o STF, os valores de complementação do FUNDEB pagos pela União aos estados e aos municípios por força de condenação judicial possuem caráter extraordinário. Tal caráter justifica o afastamento da subvinculação prevista nos arts. 60, XII, do ADCT e 22 da Lei 11.949/2007.

Isso porque a a observância à regra da subvinculação causaria um aumento insustentável e pontual no salário dos professores do ensino básico, que, por conta da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes - sem que houvesse receita subsequente oriunda de novos precatórios -, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto na CF e prejudicando o financiamento de outras ações de ensino com os mesmos recursos.

Logo, é constitucional o afastamento da subvinculação prevista nos arts. 60, XII, do ADCT e 22 da Lei 11.949/2007, em razão do caráter extraordinário dos valores de complementação pagos pela União.

Honorários

Outra questão resolvida pelo julgado envolvia o pagamento de honorários advocatícios contratuais com os recursos destinados ao FUNDEB.

Para o Supremo, o pagamento de honorários é inconstitucional, nesse caso, pois representa indevido desvio de verbas constitucionalmente vinculadas à educação.

A CF é clara ao afirmar que os recursos recebidos por meio do FUNDEB devem ser destinados exclusivamente à educação básica pública. Desse modo, o uso dessas verbas para pagamento de honorários advocatícios contratuais caracterizaria violação direta ao texto constitucional. 

Por outro lado, admite-se o pagamento de honorários contratuais com verbas provenientes dos juros moratórios incidentes sobre o valor do precatório devido pela União.

Por isso, é inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos destinados ao FUNDEB.

O caráter extraordinário dos valores de complementação do FUNDEB pagos pela União aos estados e aos municípios, por força de condenação judicial, justifica o afastamento da subvinculação prevista nos arts. 60, XII, do ADCT e 22 da Lei 11.949/2007.

Isso porque a observância à regra da subvinculação implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes — sem que houvesse receita subsequente proveniente de novos precatórios inexistentes —, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos.

É inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos destinados ao FUNDEB, o que representaria indevido desvio de verbas constitucionalmente vinculadas à educação.

O comando constitucional é claro ao afirmar que os recursos recebidos por meio do FUNDEB devem ser destinados exclusivamente à educação básica pública. Dessa forma, a utilização de tais verbas para pagamento de honorários advocatícios contratuais caracterizaria violação direta ao texto constitucional. Por outro lado, é admissível o pagamento de honorários advocatícios contratuais com verbas provenientes dos juros moratórios incidentes sobre o valor do precatório devido pela União.

Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente arguição de descumprimento de preceito fundamental.