O Plenário, por maioria, julgou procedente o pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade da expressão "sem individualização dos doadores", constante da parte final do § 12 do art. 28 da Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições), acrescentada pela Lei 13.165/2015, para considerar que a indicação dos doadores deve ser feita tanto na prestação de contas dos partidos quanto dos candidatos.
No julgamento da medida cautelar, o Plenário havia suspendido, até o julgamento final da ação, a eficácia da referida expressão, com efeitos “ex tunc” (Informativo 807).
A norma impugnada dispõe sobre regras para a prestação de contas de partidos e candidatos com relação a valores oriundos de doações. De um lado, os valores transferidos pelos partidos aos candidatos serão registrados na prestação de contas dos candidatos como “transferência dos partidos”. De outro, essas mesmas operações serão registradas na prestação de contas dos partidos como “transferência aos candidatos”. Em ambas, a legislação prevê que os registros serão realizados “sem individualização dos doadores”.
Para o Tribunal, no entanto, o estabelecimento da chamada “doação eleitoral oculta” implica violação aos princípios republicano e democrático (CF, art. 1º, caput), além de representar afronta aos postulados da moralidade e da transparência.
O princípio republicano repele peremptoriamente a manutenção de expedientes ocultos no que concerne ao funcionamento da máquina estatal em suas mais diversas facetas. Especificamente sob o prisma do processo eleitoral, a divulgação dos nomes dos doadores de campanha e dos respectivos destinatários viabiliza uma fiscalização mais eficaz da necessária lisura dos processos de escolha dos detentores de mandato político.
O sistema democrático e o modelo republicano consagram, como fórmula legitimadora do exercício do poder, o direito do cidadão à plena informação sobre a origem dos recursos utilizados nas campanhas eleitorais, especialmente nas hipóteses de escolha, em processo eleitoral, daqueles que irão, como membros do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, coparticipar da regência e da direção superior do Estado. O anonimato, o sigilo e a confidencialidade são práticas incompatíveis com os princípios democrático e republicano.
Ademais, a transparência das doações serve também para se verificar a ocorrência de eventual vício que macule a atuação do próprio candidato eleito, pois será possível analisar a existência de relações não republicanas entre os doadores e o agora detentor de cargo público.
O aprimoramento da democracia representativa exige que o financiamento eleitoral tenha como base a transparência de seus métodos e protocolos de atuação, para se garantir a legitimidade do processo político. Daí a essencialidade de se estabelecer um sistema eficaz de controle destinado a conferir visibilidade às doações eleitorais, tornando-as transparentes e acessíveis ao conhecimento geral dos cidadãos.
Por fim, o caráter oculto das doações eleitorais importa violação ao art. 17, inciso III, da CF, segundo o qual a gestão dos partidos políticos pressuporá “a prestação de contas à Justiça Eleitoral”. É imprescindível a individualização dos doadores tanto na prestação de contas dos partidos quanto na dos candidatos, como exigência de transparência e efetividade da própria prestação de contas.
Nesse contexto, o Colegiado ressaltou que o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ao regular as eleições de 2014 pela Resolução TSE 23.406/2014, já havia reconhecido a exigência de identificação dos doadores de forma individualizada, com fundamento na Lei 12.527/2011 (Lei do Acesso à Informação). Desse modo, a inovação legislativa que permitiu a “doação oculta” teve nítido propósito de contrariar a jurisprudência do TSE.
Vencidos, em parte, o Ministro Marco Aurélio, para quem a inconstitucionalidade da expressão "sem individualização dos doadores" se refere exclusivamente à prestação de contas do partido, e não do candidato; e, em maior extensão, o Ministro Edson Fachin, que declarou inconstitucional todo o § 12 do art. 28 da Lei 9.504/1997.
O Plenário, por maioria, julgou procedente o pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade da expressão "sem individualização dos doadores", constante da parte final do § 12 do art. 28 da Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições), acrescentada pela Lei 13.165/2015, para considerar que a indicação dos doadores deve ser feita tanto na prestação de contas dos partidos quanto dos candidatos.
No julgamento da medida cautelar, o Plenário havia suspendido, até o julgamento final da ação, a eficácia da referida expressão, com efeitos “ex tunc” (Informativo 807).
A norma impugnada dispõe sobre regras para a prestação de contas de partidos e candidatos com relação a valores oriundos de doações. De um lado, os valores transferidos pelos partidos aos candidatos serão registrados na prestação de contas dos candidatos como “transferência dos partidos”. De outro, essas mesmas operações serão registradas na prestação de contas dos partidos como “transferência aos candidatos”. Em ambas, a legislação prevê que os registros serão realizados “sem individualização dos doadores”.
Para o Tribunal, no entanto, o estabelecimento da chamada “doação eleitoral oculta” implica violação aos princípios republicano e democrático (CF, art. 1º, caput), além de representar afronta aos postulados da moralidade e da transparência.
O princípio republicano repele peremptoriamente a manutenção de expedientes ocultos no que concerne ao funcionamento da máquina estatal em suas mais diversas facetas. Especificamente sob o prisma do processo eleitoral, a divulgação dos nomes dos doadores de campanha e dos respectivos destinatários viabiliza uma fiscalização mais eficaz da necessária lisura dos processos de escolha dos detentores de mandato político.
O sistema democrático e o modelo republicano consagram, como fórmula legitimadora do exercício do poder, o direito do cidadão à plena informação sobre a origem dos recursos utilizados nas campanhas eleitorais, especialmente nas hipóteses de escolha, em processo eleitoral, daqueles que irão, como membros do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, coparticipar da regência e da direção superior do Estado. O anonimato, o sigilo e a confidencialidade são práticas incompatíveis com os princípios democrático e republicano.
Ademais, a transparência das doações serve também para se verificar a ocorrência de eventual vício que macule a atuação do próprio candidato eleito, pois será possível analisar a existência de relações não republicanas entre os doadores e o agora detentor de cargo público.
O aprimoramento da democracia representativa exige que o financiamento eleitoral tenha como base a transparência de seus métodos e protocolos de atuação, para se garantir a legitimidade do processo político. Daí a essencialidade de se estabelecer um sistema eficaz de controle destinado a conferir visibilidade às doações eleitorais, tornando-as transparentes e acessíveis ao conhecimento geral dos cidadãos.
Por fim, o caráter oculto das doações eleitorais importa violação ao art. 17, inciso III, da CF, segundo o qual a gestão dos partidos políticos pressuporá “a prestação de contas à Justiça Eleitoral”. É imprescindível a individualização dos doadores tanto na prestação de contas dos partidos quanto na dos candidatos, como exigência de transparência e efetividade da própria prestação de contas.
Nesse contexto, o Colegiado ressaltou que o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ao regular as eleições de 2014 pela Resolução TSE 23.406/2014, já havia reconhecido a exigência de identificação dos doadores de forma individualizada, com fundamento na Lei 12.527/2011 (Lei do Acesso à Informação). Desse modo, a inovação legislativa que permitiu a “doação oculta” teve nítido propósito de contrariar a jurisprudência do TSE.
Vencidos, em parte, o Ministro Marco Aurélio, para quem a inconstitucionalidade da expressão "sem individualização dos doadores" se refere exclusivamente à prestação de contas do partido, e não do candidato; e, em maior extensão, o Ministro Edson Fachin, que declarou inconstitucional todo o § 12 do art. 28 da Lei 9.504/1997.